Die Stadtwerkestudie 2026 von EY und BDEW hat den steuerlichen Querverbund im Fokus. Co-Autor Sebastian Heuser, Senior Manager bei EY, spricht neben den aktuellen Trends ein Thema an, das dabei nicht vergessen werden darf: die rechtliche Sicherheit.
Herr Heuser, wie hat sich die Bedeutung des Querverbunds in jüngster Zeit geändert?
Die Frage lässt sich gut in den aktuellen Gesamtkontext von Energie- und Verkehrswende einordnen. Bis heute liegt der Vorteil in der Verrechenbarkeit von Versorgungsgewinnen mit Verkehrs- beziehungsweise Bäderverlusten. Diese Verrechenbarkeit bezeichnet man als steuerlichen Querverbund, weil es dadurch zu einer Ertragssteuerersparnis im Versorgungsbereich kommt. Dabei gilt, dass Versorgung und Verkehr per se verrechenbar sind. Der sogenannte Bäderquerverbund wird hingegen auf Basis einer sogenannten "technisch-wirtschaftlichen Verflechtung" hergestellt.
Der aus der Verrechnung resultierende Steuervorteil kann dazu beitragen, einen Teil der Verkehrs- und Bäderverluste zu kompensieren. Aktuell befindet sich der Querverbund jedoch im Wandel. Problematisch ist insbesondere, dass die Prognosen bei vielen Stadtwerken davon ausgehen, dass die Versorgungsgewinne tendenziell sinken, während die Verluste, insbesondere im Verkehrsbereich, stark ansteigen. Die Verrechnung läuft dann teilweise leer, wenn sich insgesamt ein Minus in der Querverbundssparte ergibt.
Welche Gründe haben Sie in der Stadtwerkestudie für sinkende Gewinne identifiziert?
Die sinkenden Ergebniserwartungen im Versorgungsbereich hängen vornehmlich damit zusammen, dass früher ein großer Teil der Gewinne auf vergleichsweise stabilen Geschäftsmodellen wie Strom- und Gasvertrieb, konventioneller Strom- und Wärmeerzeugung, teilweise Netzbetrieb und einer stabilen Kundenbasis beruhte. Heute stehen die Versorgungsgewinne jedoch unter erheblichem Wettbewerbsdruck. Kunden wechseln häufiger den Anbieter, digitale Wettbewerber drängen in den Markt und die Margen im Commodity-Geschäft schrumpfen deutlich. Außerdem dürften die in der Vergangenheit oftmals soliden Ergebnisse des Gasgeschäfts infolge von Dekarbonisierung, Wärmewende, Wärmepumpen und zunehmender Elektrifizierung langfristig sinken. Die Netze müssen teilweise weiter betrieben werden, während die transportierten Mengen perspektivisch sinken können. Dadurch geraten bestehende Geschäftsmodelle zunehmend unter Anpassungsdruck.
Welche Auswirkungen ergeben sich daraus für den Querverbund?
Sinken die Versorgungsgewinne, sinkt zugleich der steuerliche Vorteil aus der Verlustverrechnung; entsprechend steigt der Finanzierungsanteil, der außerhalb des Querverbunds getragen werden muss. Diese Finanzierungslücke muss dann entweder durch Fremdkapital am Markt oder durch den Gesellschafter gedeckt werden. Bei angespannten kommunalen Haushalten wird dies jedoch noch schwieriger realisierbar sein.
Die Studie fordert, den Querverbund nicht als statisches Konstrukt, sondern als integrierten Bestandteil der Finanzierungsstrategie zu begreifen. Was heißt das praktisch?
Wir müssen ganzheitlich denken. Die Milliardeninvestitionen zur Realisierung der Energie- und Verkehrswende erfordern einen ausgewogenen Finanzierungsmix. Der steuerliche Vorteil kann Bestandteil eines Finanzierungskonzepts sein – eben ein Baustein von vielen. So könnte beispielsweise ein Neubaugebiet mit Fernwärmenetz auch ein idealer Standort für ein neues Bad sein und damit durch den steuerlichen Vorteil der Verlustverrechnung einen Beitrag zur Tragung der Kosten des Fernwärmenetzes leisten. Selbstverständlich kann der steuerliche Querverbund als solcher nicht die Energiewende retten; er sollte aber auch nicht unterschätzt oder nur als Randthema behandelt werden.
Selbstverständlich kann der steuerliche Querverbund als solcher nicht die Energiewende retten; er sollte aber auch nicht unterschätzt oder nur als Randthema behandelt werden.
Im August 2024 gab es ein aufrüttelndes Gerichtsurteil für die Stadtwerkebranche. Wie gravierend ist das Urteil des Bundesfinanzhofs zur unzulässigen Kettenzusammenfassung für die Stadtwerke wirklich?
Das Urteil war in diesem Umfang und mit diesen Aussagen tatsächlich nicht zu erwarten – insbesondere, weil der Bundesfinanzhof Fragen aufgegriffen hat, deren Beantwortung für die Entscheidung der konkreten Streitfrage nicht zwingend erforderlich gewesen wären.
Der Kern des Streits ist vergleichsweise einfach: Die Finanzverwaltung hat bislang akzeptiert, dass mehrere Betriebe schrittweise zu einem steuerlichen Verbund zusammengefasst werden können. Dafür genügte es, wenn jeder neu hinzukommende Betrieb mit einem bereits vorhandenen Betrieb ausreichend verbunden war. Der Bundesfinanzhof hält diese "Kettenzusammenfassung" hingegen für unzulässig. Nach seiner Auffassung müssen die gesetzlichen Voraussetzungen zwischen allen in die Zusammenfassung einbezogenen Betrieben erfüllt sein. Dadurch würden die Anforderungen an den steuerlichen Querverbund in vielen Fällen deutlich verschärft.
Dies hätte oftmals zur Folge, dass künftig steuerliche Mehrbelastungen entstehen.
Für die Praxis wirft das Urteil erhebliche Folgefragen auf. Neben der Ablehnung einer Kettenzusammenfassung durch den Bundesfinanzhof dürfte damit auch die im steuerlichen Querverbund häufig anzutreffende Nutzung der sogenannte "Mitschlepptheorie" zur Diskussion stehen. Durch die Mitschlepptheorie können mehrere Bäder mit der Versorgungssparte zusammengefasst werden, wenn nur eines der Bäder über eine technisch-wirtschaftliche Verflechtung zur Versorgungssparte verfügt. Auch stellt sich die Frage, wie mit diesem Urteil innerhalb der Spartenrechnung umzugehen ist. Hier ist zu befürchten, dass Tätigkeiten, die bislang in einer Sparte zusammengefasst wurden, wieder auf mehrere einzelne Sparten aufzuteilen sind. Dies hätte oftmals zur Folge, dass durch die Trennung von Sparten künftig steuerliche Mehrbelastungen im Stadtkonzern entstehen. Auch wäre zu überprüfen, ob eventuell vorhandene Verlustvorträge weiter nutzbar sind oder eingefroren werden.
Für die betroffenen Kommunen ist die Entscheidung somit insbesondere in Zeiten ohnehin angespannter kommunaler Haushalte ein herber Rückschlag für die Finanzierung dauerdefizitärer öffentlicher Einrichtungen.
Der Nichtanwendungserlass der Finanzverwaltung hat die Lage entschärft. Wie ist das einzuschätzen?
Mit dem Schreiben vom 6.Juni 2025 erließ das Bundesfinanzministerium glücklicherweise einen Nichtanwendungserlass für die Grundsätze des oben genannten Bundesfinanzhofurteils vom 29. August 2024, die es damit nicht über den entschiedenen Einzelfall hinaus anwendet. Demnach gelten die Grundsätze aus dem Schreiben vom 12. November 2009 weiter. Der Nichtanwendungserlass ist für kommunale Betriebe positiv. Die Finanzverwaltung erkennt damit die Zusammenfassung von BgA wie bisher an und ermöglicht so eine Verlustverrechnung zwischen (dauer-)defizitären und gewinnbringenden BgA nach den bisherigen Grundsätzen.
Ohne gesetzliche Änderung ist der Klageweg faktisch ausgeschlossen.
Für Stadtwerke besteht damit derzeit jedoch eine erhebliche Rechtsunsicherheit. Denn durch die bekannte strenge Sichtweise des Bundesfinanzhofs ist ohne gesetzliche Änderung der Klageweg faktisch ausgeschlossen. Bei Streitfragen sollte daher nach Möglichkeit eine Einigung im Rahmen der Betriebsprüfung getroffen werden. Im Falle weiterer Urteile ist je nach Fall aber auch wieder mit Nichtanwendungserlassen zu rechnen. Die politische Reichweite scheint dem Bundesfinanzministerium bewusst zu sein.
Die Koalition will den Rechtsrahmen gesetzlich absichern. Was müsste eine solche Regelung leisten – und welche Risiken sehen Sie auf der beihilfenrechtlichen Seite?
Eine Reform sollte aus meiner Sicht vor allem Rechtssicherheit schaffen, den Anwendungsbereich praxisgerecht erweitern und die kommunale Daseinsvorsorge stärker in den Mittelpunkt stellen. Neben der Absicherung der bisherigen Querverbundpraxis wäre zu überlegen, Bäder generell – also auch ohne technisch-wirtschaftliche Verflechtung – als verrechenbare Tätigkeit in das Gesetz aufzunehmen. Dies würde zahlreiche Abgrenzungsfragen entschärfen und die Anwendung des Querverbunds deutlich vereinfachen. Darüber hinaus könnte der Gesetzgeber prüfen, ob noch weitere gemeinwohlorientierte Tätigkeiten der Kommunen in den Anwendungsbereich einbezogen werden sollten. Dadurch ließe sich die Finanzierung zentraler Daseinsvorsorgeleistungen beispielweise im Bildungs- oder Kulturbereich langfristig auf eine verlässlichere Grundlage stellen.
Beihilfenrechtlich liegt das Risiko darin, dass der Querverbund als selektiver Vorteil für kommunale Unternehmen bewertet werden könnte. Diese Frage beschäftigt den BFH bereits seit längerer Zeit, und so wurden Verfahren bereits in der Vergangenheit durch die Parteien eingestellt, damit der EuGH die Frage auf Bitten des BFH nicht beantworten muss. Sollte der EuGH in der bestehenden Praxis irgendwann einen selektiven Vorteil bestätigen, drohen erhebliche Konsequenzen – bis hin zu Steuernachzahlungen und daraus reslutierenden Einschränkungen bei zentralen Leistungen wie ÖPNV oder Bädern.
Altbeihilfen sind grundsätzlich zulässig und genießen Bestandsschutz.
Gleichzeitig gibt es aber gute Argumente dafür, dass die bestehende Regelung beihilfenrechtlich zulässig ist. Der steuerliche Querverbund knüpft an eine sehr lange Verwaltungspraxis an, die bereits vor Gründung der Europäischen Gemeinschaft bestand. Vor diesem Hintergrund wird er in weiten Teilen als sogenannte Altbeihilfe eingeordnet. Altbeihilfen sind grundsätzlich zulässig und genießen Bestandsschutz, solange sie nicht wesentlich geändert werden. Außerdem kann durchaus bezweifelt werden, ob durch den steuerlichen Querverbund tatsächlich ein europarechtlich relevanter Vorteil im Wettbewerb gewährt wird.
Entscheidend ist daher: Eine gesetzliche Neuregelung darf keinen Beihilfetatbestand im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV erfüllen. Eine umfangreiche Änderung könnte auch aus dem einigermaßen sicheren Hafen des Arguments der zulässigen Altbeihilfe in beihilfenrechtlich deutlich unsichereres Fahrwasser führen. Daher ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber der EU-Kommission vorab einen ausgearbeiteten Gesetzestext zur Notifizierung vorlegt und fragt, ob dieser aus deren Sicht einer Beihilfenprüfung standhalten würde. Ohne eine gesetzliche Änderung verbleibt jedoch die bereits erwähnte erhebliche Rechtsunsicherheit, und das kann auch kein Zustand sein.
Auch beim Bäderquerverbund gab es jüngst eine gesetzliche Neuerung mit dem sogenannten "Bädererlass".
Dieser Querverbund ist jedoch nur im Rahmen einer sogenannten technisch-wirtschaftlichen Verflechtung möglich. Vereinfacht lässt sich diese Voraussetzung wie ein Bindeglied zwischen dem Versorgungsbereich und den Bäderverlusten verstehen. Klassischerweise wurde diese Verflechtung über ein Blockheizkraftwerk (BHKW) hergestellt, das Strom erzeugt und dessen Abwärme für das angrenzende Bad genutzt wird.
Da ein BHKW jedoch regelmäßig mit Gas oder Öl betrieben wird, wurde lange Zeit der Wunsch nach alternativen Verflechtungsmethoden geäußert, da neue BHKW aufgrund der Energiewende wenig bis gar nicht mehr gebaut werden. Hier hat das BMF mit Schreiben vom 10. Oktober 2025 erstmalig weitere Grundsätze zur Zusammenfassung veröffentlicht und damit den Bäderquerverbund technologisch zukunftsfähig gemacht – denn nunmehr können auch Wärmepumpen, hybride Photovoltaik-Anlagen und Fernwärmenetze zur Herstellung dieser technisch-wirtschaftlichen Verflechtung dienen. Dies war ein wichtiger Schritt, da ansonsten zukünftige Verluste aus Bädern nicht mehr verrechenbar wären, weil der Bau von BHKW immer unattraktiver wird.
In der Stadtwerkestudie hieß es, dieser Bädererlass greife noch zu kurz. Warum?
Bei aller Kritik dürfen wir uns auch einmal freuen, dass es hier überhaupt zu einer Weiterentwicklung gekommen ist. Gerade vor dem Hintergrund rechtlicher Unsicherheit zum Querverbund ist es nämlich mehr als ungewiss, ob die Finanzverwaltung neben dem Nichtanwendungserlass zusätzlich bereit sein würde, den Bäderquerverbund fortzuentwickeln. Außerdem wurden viele Vorschläge des Arbeitskreises, der aus Verbänden, Beratern und der Finanzverwaltung bestand, übernommen.
So konnte dem Wunsch nach klar nachprüfbaren Kriterien entsprochen werden, was zu einer erheblichen Entbürokratisierung beigetragen hat. Aufwendige Energiegutachten (zum Nachweis der Wirtschaftlichkeit), wie sie beim Bäderquerverbund mittels BHKW notwendig sind, müssen nicht mehr erstellt werden. Das reduziert Kosten und spart Zeit.
Wo liegt dann Ihre Kritik?
Der Erlass ist in einzelnen Punkten zu eng gefasst. Beispielsweise ist ein praktisches Problem die sogenannte 10-Prozent-Grenze. Der für den Querverbund maßgebliche verbindungsfähige Bereich – etwa das Stromnetz bei einer Wärmepumpe – darf im Gesamtunternehmen nicht nur von untergeordneter Bedeutung sein. Wenn man dafür aber starr auf zehn Prozent der Gesamtumsätze abstellt, fallen gerade größere Mehrsparten-Stadtwerke schnell heraus. Denn bei ihnen macht das Stromnetz oder der Wärmebereich im Verhältnis zu allen Tätigkeiten häufig weniger als zehn Prozent des Gesamtumsatzes aus. Noch dramatischer ist es für kleinere Stadtwerke, die keinen eigenen Netzbetrieb haben. In diesen Fällen scheidet eine technisch-wirtschaftliche Verflechtung auch aus.
Ein Beispiel: Ein Stadtwerk betreibt Strom-, Gas-, Wasser- und Wärmeversorgung sowie Bäder. Technisch kann die Wärmepumpe im Bad sinnvoll an das Stromnetz anknüpfen. Wenn das Stromnetz im Gesamtumsatz aber unter zehn Prozent liegt, könnte der Querverbund nach einer strengen Lesart scheitern – obwohl das Netz für die Transformation und die Versorgung praktisch eine zentrale Rolle spielt.
Was wäre die Lösung?
Aus meiner Sicht sollte die 10-Prozent-Grenze deshalb nicht als starre Ausschlussgrenze, sondern als ein Regelbeispiel werden verstanden. Sinnvoll wäre, daneben auch andere Kriterien zu berücksichtigen, etwa Investitionsvolumen, Anlagevermögen oder die strategische Bedeutung von Stromnetz und Wärmeausbau. Gerade dort werden Stadtwerke in den kommenden Jahren massiv investieren. Wenn diese Bedeutung nicht berücksichtigt wird, besteht die Gefahr, dass ausgerechnet viele kommunale Versorger mit breitem Aufgabenspektrum nicht vom erweiterten Bäderquerverbund profitieren können.
