Die Reform der Anreizregulierung bei Strom und Gas ist das Topthema der Branche. Zuletzt hat sich die Kommunikation zwischen der Bundesnetzagentur, die den Reformprozess zum Jahresende abschließen will, und den Netzbetreibern deutlich verschlechtert. Stefan Missling, als Rechtsanwalt und Partner bei Becker Büttner Held (BBH) Experte für die regulierten Bereiche der Strom- und Gasnetze, äußert sich im ersten Teil des ZfK-Interviews zu der Rolle der Netzagentur, den Defiziten des Europarechts, den Einwirkungsmöglichkeiten der Bundesländer und seinen Wahrnehmungen aus der Politik.
Herr Missling, bei der Reform der Regulierung von Strom und Gasnetzen, dem sogenannten Nest-Prozess, sind die Fronten zwischen der Branche und der Bundesnetzagentur verhärtet. Wie konnte das passieren?
Die tiefere Ursache scheint mir darin zu bestehen, dass der Bundesnetzagentur nun die Rolle zukommt, einen politischen Interessenausgleich vornehmen zu müssen. Mit einer solchen Aufgabe ist eine Behörde – bei allem Respekt vor der fachlichen Kompetenz der Bundesnetzagentur – schlicht überfordert. Der Prozess hat zunächst von beiden Seiten sehr kommunikativ und transparent begonnen. Im weiteren Verlauf des Verfahrens wurde aber deutlich, dass es der Bundesnetzagentur schwerfällt, einen solchen komplexen Prozess mit massiven wirtschaftlichen Auswirkungen zu moderieren. Da ist die Politik einfach besser aufgestellt.
Inwiefern?
Es gehört zur täglichen Arbeit in den Ministerien, dass diese von allen Seiten mit den jeweiligen Interessen konfrontiert werden und sich dann am Ende ein nüchternes Bild von der Sachlage machen müssen. Dann werden – letztlich politische – Entscheidungen getroffen, die in Gesetze und Verordnungen gegossen werden. Die Aufgabe von Behörden ist es indes, diese ausmoderierten Prozesse in Verwaltungsverfahren umzusetzen. Doch beim Nest-Prozess haben wir plötzlich eine Behörde, die ihren "Adressaten", also den Netzbetreibern gegenübersitzt und mit ihnen gemeinsam einen Rechtsrahmen verhandeln muss. Dabei wird nunmehr auch das zentrale Problem offensichtlich.
"Im Europarecht ist materiell nichts geregelt. Da finden sich allenfalls Programmsätze auf dem Niveau von Sonntagsreden."
Welches Problem sehen Sie noch?
Die aus meiner Sicht bemerkenswerteste Fehleinschätzung des Europäischen Gerichtshofs bestand in dessen Annahme, für die Netzregulierung sei eine materiell ausreichend determinierte europarechtliche Grundlage gegeben. Die Regulierungsbehörde müsse demnach nur die Bedingungen und Methoden noch näher ausformulieren. Doch wir stellen gerade fest, dass dies offensichtlich nicht stimmt. Im Europarecht ist materiell nichts geregelt. Da finden sich allenfalls Programmsätze auf dem Niveau von Sonntagsreden. Auch der deutsche Gesetzgeber hat sich mit der EnWG-Novelle von 2023 zu wenig zugetraut und der Bundesnetzagentur weitgehend freie Hand gelassen. Die Behörde schafft sich nun einen eigenen, neuen Rechtsrahmen ohne steuernde gesetzliche Vorgaben. Dabei kommen die Interessenskonflikte zwischen den Netznutzern und Netzbetreibern natürlich voll zum Tragen. Diesen Interessenausgleich vorzunehmen, ist eine politische Aufgabe.
Der Nest-Prozess biegt auf die Zielgerade ein. Ende des Jahres soll das neue Netzregulierungsregime stehen. Sehen Sie Chancen, dass sich bei den Festlegungen noch etwas bewegt?
Ich fürchte, der Dialog zwischen Branche und Bundesnetzagentur ist zum Erliegen gekommen. Doch damit ist der Prozess noch nicht zu Ende: Die Länder haben schon noch ein gewichtiges Wörtchen mitzureden. Es sind im Wesentlichen zwei Themen, die sie bewegen. Da ist die geplante Verkürzung der Regulierungsdauer auf drei statt bisher fünf Jahre, die auf große Skepsis stößt. Schließlich kennt man den Verwaltungsaufwand für diese Verfahren nur zu gut. Der zweite Aspekt betrifft die zahlreichen Verschärfungen beim vereinfachten Verfahren. Dies wird von den Landesbehörden ebenfalls sehr kritisch gesehen. Die Länder befürchten, dass insbesondere kleinere Netzbetreiber deutlich stärker unter Druck geraten werden.
Welche Einflussmöglichkeiten haben die Bundesländer konkret?
Die Bundesländer sind offiziell in den Prozess miteinbezogen. Das EnWG sieht vor, dass die Bundesnetzagentur vor ihren Entscheidungen und Festlegungen die Länder anzuhören hat. Die Länder haben die Möglichkeit, ein Votum gegen den Vorschlag der Bundesbehörde auszusprechen. Sollten sich die Länder am 11. September im Länderausschuss gegen einzelne Punkte aussprechen, muss die Bundesnetzagentur für ihre Begründungen nochmals deutlich nachlegen. Aufhalten können die Länder die Bundesnetzagentur allerdings nicht.
"Vielen Entscheidungsträgern dämmert wohl erst jetzt so richtig, welche Machtfülle nunmehr in Bonn liegt."
Könnte trotz der rechtlich klar definierten Unabhängigkeit der BNetzA nicht auch die Bundespolitik noch mal versuchen, ihren Einfluss auf die Ausgestaltung der künftigen Netzregulierung geltend zu machen?
Ich nehme aus dem politischen Raum wahr, dass diese vollständige Unabhängigkeit zunehmend kritisch gesehen wird. Vielen Entscheidungsträgern dämmert wohl erst jetzt so richtig, welche Machtfülle nunmehr in Bonn liegt. Formal hat die Politik keine Einflussmöglichkeiten. Doch ich kann mir nicht vorstellen, dass Klaus Müller (Präsident der Bundesnetzagentur, Anm. der Red.) nicht zuhört, wenn im Beirat der Bundesnetzagentur Themen kritisch diskutiert werden. Denn eines sollte eigentlich allen Verantwortlichen sehr klar sein: Die Bundesnetzagentur sollte jetzt nichts entscheiden, was die Investitionsfähigkeit der Netzwirtschaft ernsthaft gefährden könnte.
Ob man die Pläne des Regulierers nun einen "toxischen Cocktail" nennen will oder nicht. Auf jeden Fall starten wir gerade ein sehr gefährliches Experiment. Was dabei herauskommt, wissen wir erst in zehn bis 15 Jahren. Für eine Korrektur jedenfalls zu spät; die Energiewende wäre dann gescheitert.
Was sollte die Bundesregierung im Rahmen ihrer Möglichkeiten tun?
Die Politik sollte sich über diese drohenden Szenarien im Klaren sein. Die Änderungen zulasten der Branche sollten weniger drastisch ausfallen, um einen gewissen Sicherheitspuffer im System zu belassen. Die Netzbetreiber müssen auch zukünftig in der Lage sein, die in den nächsten Jahrzehnten anstehenden Investitionen zu stemmen. Wir reden über dreistellige Milliardenbeträge. Dieses Kapital muss irgendwo herkommen, es steckt nicht in den Unternehmen.
Wenn die Bedingungen nicht stimmen, werden wir den Netzum- und -ausbau nicht hinbekommen. Dann wären aber die gesetzten Klimaziele nicht mehr umsetzbar, denn die deutsche Variante der Energiewende basiert auf einem umfassend ausgebauten Stromnetz. Wir brauchen also diesen Ausbau, weil wir uns – anders als andere europäische Länder – für eine dezentrale Lösung bei der Ausgestaltung der Energiewende entschieden haben. Daher sollten Erwägungen zu kurzfristigen Kostensenkungen hier nicht der entscheidende Treiber sein; dies würde mittel- bis langfristig auch den Netznutzern und damit uns allen auf die Füße fallen. Die Folgekosten wären um ein Vielfaches höher.
Das Interview führte Klaus Hinkel
