Die Stadtwerkestudie 2026 von EY und BDEW hat die Stadtwerkefinanzierzung im Fokus. Co-Autor Sebastian Heuser, Senior Manager bei EY, spricht neben den aktuellen Trends ein Thema an, das dabei nicht vergessen werden darf: die rechtliche Sicherheit. Im ersten Teil des Interviews ging es um rechtliche Bedenken zum Querverbund, im zweiten erläutert er die Bedeutung der Zinsschranke.
Sie sprechen in der Studie auch die Relevanz der Zinsschranke an. Können Sie kurz erläutern, was diese steuerliche Regelung bezweckt und wie diese in ihrer Grundsystematik funktioniert?
Die Zinsschranke ist ursprünglich als Missbrauchsabwehrregelung eingeführt worden. Ihr Ziel war es, zu verhindern, dass Unternehmen durch hohe Fremdfinanzierung – etwa in internationalen Konzernstrukturen – Zinsaufwendungen steuerlich abziehen und damit in erheblichem Umfang inländisches Steuersubstrat ins Ausland verlagern.
Gerade für Stadtwerke gewinnt die Regelung an Bedeutung.
Sebastian Heuser
Senior Manager bei EY und Steuerberater
In ihrer Grundsystematik beschränkt die Zinsschranke den steuerlichen Abzug von Zinsaufwendungen. Zunächst sind Zinsaufwendungen nur in Höhe der Zinserträge uneingeschränkt abziehbar. Darüber hinaus können sie grundsätzlich nur bis zu einem bestimmten Anteil des steuerlichen Ergebnisses – dem sogenannten EBITDA – berücksichtigt werden. Nicht abziehbare Zinsaufwendungen gehen dabei nicht verloren, sondern können in Folgejahre vorgetragen werden.
Die Regelung arbeitet also mit einem mehrstufigen Prüfmechanismus: Zunächst wird geprüft, ob ein Zinsüberhang vorliegt, anschließend ob einer der gesetzlichen Ausnahmetatbestände – etwa die Freigrenze von 3 Millionen Euro oder der Eigenkapital-Escape – eingreift, und schließlich, ob und in welcher Höhe eine Abzugsbeschränkung greift.
Wichtig ist zudem, dass der Zinsbegriff inzwischen sehr weit gefasst ist. Er umfasst nicht nur klassische Zinsen, sondern auch wirtschaftlich vergleichbare Aufwendungen im Zusammenhang mit Fremdfinanzierung.
Gerade für Stadtwerke gewinnt die Regelung aktuell an Bedeutung, weil steigende Investitions- und Finanzierungsbedarfe – etwa im Zuge der Energiewende – zu höheren Zinsaufwendungen führen, die dann unter die Abzugsbeschränkung fallen können.
Diese Regelung kann somit den Handlungsspielraum der Stadtwerke einschränken. Es klingt nicht so, als ob sie für den Stadtwerkebereich konzipiert wurde, oder?
Nein, im Kern ist die Zinsschranke tatsächlich nicht für den Stadtwerkebereich konzipiert. Sie richtet sich primär gegen missbräuchliche Fremdfinanzierungsstrukturen – insbesondere in internationalen Konzernen – und soll Gewinnverlagerungen durch überhöhte Zinsabzüge verhindern. Bei Stadtwerken greift diese Logik jedoch nicht. Hier dient Fremdfinanzierung regelmäßig nicht der Steueroptimierung, sondern der langfristigen Finanzierung von Infrastruktur im Rahmen der Daseinsvorsorge.
Hinzu kommt, dass Versorgungsunternehmen deutlich weniger flexibel agieren können als klassische Marktunternehmen. Sie unterliegen einer starken Regulierung und haben oft nur begrenzte Möglichkeiten, steigende Finanzierungskosten über höhere Erlöse auszugleichen.
Die Zinsschranke erschwert Stadtwerken notwendige Investitionen.
Strukturell kommt ein weiterer Effekt hinzu: Die Finanzierungskosten fallen typischerweise sehr früh an, weil große Infrastrukturinvestitionen vorfinanziert werden müssen, während die entsprechenden Erlöse – und damit auch das EBITDA – erst über lange Zeiträume hinweg entstehen.
In der Kombination führt das dazu, dass die Zinsschranke im Stadtwerkebereich teilweise eine "überschießende" Wirkung entfaltet: Sie trifft nicht missbräuchliche Gestaltungen, sondern erschwert notwendige Investitionen, die für die Energiewende und die öffentliche Versorgung essenziell sind.
Welche Rolle spielt die Zinsschranke aktuell für Stadtwerke – insbesondere vor dem Hintergrund des steigenden Fremdfinanzierungsbedarfs im Zuge der Energiewende?
Die Zinsschranke spielte für die Versorgungsbranche lange Zeit nur eine untergeordnete Rolle. Dies war auch nicht verwunderlich. Die letzten Jahrzehnte waren geprägt von niedrigen Zinsen, starken Umsatzzahlen (und damit einem hohen Grad an Innenfinanzierung) und überschaubaren Investitionen im Regelbereich.
Da die Zinsschranke jedoch erst greift, wenn die sogennante Nettozinsaufwendungen, also der verbleibende Teil der Zinsaufwendungen nach Abzug der Zinserträge, den Betrag von 3 Millionen Euro übersteigen, war diese Regelung für viele Stadtwerke lediglich ein theoretisches Risiko. Und selbst wenn die Grenze überschritten wurde, konnten oftmals weitere Ausnahmeregelungen Anwendung finden.
Und das hat sich geändert?
Ich kann aus der eigenen Beratungspraxis mehrere Beispiele nennen, die maßgeblich durch die Zinsschranke betroffen sind. Dies resultiert auch, aber nicht nur, aus der veränderten Zinslandschaft und den damit verbundenen höheren Zinsaufwendungen. Hinzu kommen die bislang kaum gekannten Investitionsvolumina, welche die Stadtwerke zur Erreichung der Energie- und Verkehrswende aufbringen müssen. Flankiert durch einen unter Druck geratenen Absatzmarkt und damit gehemmte Erlöse sind Stadtwerke nunmehr gezwungen, nach alternativen Finanzierungswegen zu suchen. Der klassische Finanzierungsmix aus Gesellschafter, Landes- und Förderbank sowie Innenfinanzierung reicht nicht mehr aus. Privates und damit teureres Kapital muss beschafft werden. Dadurch steigen die Zinsaufwendungen strukturell, sodass die Zinsschranke spürbar an Bedeutung gewonnen hat.
Eine gefährliche Kombination, die zukünftig einige Stadtwerke in die Abzugsbegrenzung der Zinsschranke laufen lassen dürfte.
Zugleich wurden die Ausnahmeregelungen im Zuge der Zinsschrankenreform zum 1. Januar 2024 weiter verschärft, sodass die erhöhten Zinsaufwendungen auf schärfere Ausnahmeregelungen und einen deutlich erweiterten Zinsbegriff im Sinne dieser Regelung treffen. Eine gefährliche Kombination, die zukünftig einige Stadtwerke in die Abzugsbegrenzung der Zinsschranke laufen lassen dürfte.
In der Studie haben Sie erwähnt, dass mit § 4h Abs. 6 EStG der Gesetzgeber eine Rück-ausnahme für bestimmte Infrastrukturfinanzierungen eingeführt hat. Inwieweit stellt diese Regelung aus Ihrer Sicht tatsächlich eine Entlastung für Stadtwerke dar und wo sehen Sie praktische Grenzen?
Die Einführung des § 4h Abs. 6 EStG ist grundsätzlich ein sinnvoller Ansatz, weil der Gesetzgeber damit anerkennt, dass langfristige Infrastrukturfinanzierungen – etwa im Bereich Energie oder Netze – nicht dem typischen Missbrauchsfall entsprechen, auf den die Zinsschranke ihrem Zweck nach zugeschnitten ist. In diesen Fällen kann die Regelung auch tatsächlich zu einer Entlastung führen.
In der praktischen Anwendung ist die Wirkung von § 4h Abs. 6 EStG deutlich begrenzt.
In der praktischen Anwendung ist die Wirkung jedoch deutlich begrenzt. Die Vorschrift ist sehr eng gefasst und setzt eine Vielzahl kumulativer Voraussetzungen voraus – etwa hinsichtlich der Förderstruktur, der Herkunft der Mittel und der konkreten Ausgestaltung des Infrastrukturprojekts. Viele wirtschaftlich vergleichbare Finanzierungen fallen damit schlicht nicht unter die Regelung. So hätten auch Darlehen, welche nicht als Förderdarlehen ausgestaltet sind, unter die Ausnahme fallen können, sofern die weiteren Voraussetzungen erfüllt sind.
Hinzu kommt ein strukturelles Problem: Die Rückausnahme ist nach ihrem derzeitigen Verständnis kein Wahlrecht, sondern greift zwingend, sobald die Voraussetzungen erfüllt sind. Damit werden nicht nur die entsprechenden Zinsaufwendungen aus dem Anwendungsbereich der Zinsschranke herausgenommen, sondern konsequenterweise auch die damit zusammenhängenden EBITDA-Anteile. Letztere sind aber gerade für die Abzugsfähigkeit der anderen Zinsen wichtig, da 30 Prozent des EBITDA für einen erweiterten Zinsabzug zur Verfügung stehen.
Was bedeutet das in der Praxis?
Das kann in der Praxis zu erheblichen Verwerfungen führen. Gerade bei einzelnen, ertragsstarken Infrastruktur-Assets besteht die Gefahr, dass durch die Herausnahme ein wesentlicher Teil des EBITDA "verloren geht", der eigentlich zur Abzugsfähigkeit anderer Zinsaufwendungen benötigt würde. Im Ergebnis könnte also eine vergleichsweise kleine begünstigte Finanzierung im Rahmen eines Finanzierungsmix dazu führen, dass die Abzugsfähigkeit von Zinsen an anderer Stelle eingeschränkt wird.
Eine sachgerechte, etwa quotale Betrachtung lässt sich dem Gesetz derzeit nicht entnehmen. Auch klarstellende Aussagen der Finanzverwaltung fehlen bislang. Vor diesem Hintergrund ist § 4h Abs. 6 EStG zwar konzeptionell ein richtiger Schritt, in seiner gegenwärtigen Ausgestaltung aber nur eingeschränkt praxistauglich und mit teilweise unerwünschten Nebenwirkungen verbunden.
Gibt es aktuelle Entwicklungen, welche die aufgezeigten Wirkungen entschärfen? Wie müsste die Zinsschranke künftig ausgestaltet sein, damit sie die Finanzierung der Energiewende durch Stadtwerke nicht unnötig erschwert, sondern systemgerecht unterstützt?
Dafür muss man die Zinsschranke einmal kurz europarechtlich einordnen. Mitte der 2010er-Jahre waren aggressive Steuerplanungsmodelle internationaler Konzerne zunehmend in den Fokus von Politik und Öffentlichkeit geraten. Daraufhin wurde ein europäischer Konsens zur Bekämpfung nicht erwünschter Steuerpraktiken gesucht, und die sogennante Anti-Tax-Avoidance-Directive (kurz ATAD) wurde ins Leben gerufen. Dabei diente die deutsche Zinsschrankenregelung, die bereits seit 2008 im Gesetz war, sogar als Vorbild und musste mit gewissen Soll- und Kann-Ausgestaltungen auch in den anderen Mitgliedstaaten in nationales Recht überführt werden. Wenn wir also überlegen, wie wir unsere Zinsschranke anpassen, müssen diese Änderungen weiterhin dem unionsrechtlichen Mindeststandard der ATAD entsprechen.
Vor diesem Hintergrund ist es sehr erfreulich, dass erst letzte Woche ein sogenanntes Omnibusverfahren zur Änderung diverser EU-Richtlinien zur Diskussion vorgestellt wurde, worin auch die ATAD und damit die Zinsschranke einer Reform unterzogen werden soll. Denn die aufgezeigten Probleme bei der Zinsschranke treffen nicht nur die deutsche Wirtschaft, sondern sind für den Binnenmarkt der EU eine wirtschaftliche Bremse, die in Zeiten hohen internationalen Wettbewerbsdrucks besonders ins Gewicht fällt.
In diesem Verfahren werden wichtige Reformüberlegungen aufgezeigt, die nicht nur für Stadtwerke relevant sind, sondern für sämtliche Unternehmen, die mit der Zinsschranke zu kämpfen haben.
Was sind die Ideen, um die Zinschranke abzuschwächen?
Bei den Reformüberlegungen sind vier Punkte besonders positiv hervorzuheben:
Indexierung des Freibetrags: Aus der bisher bekannten Freigrenze von 3 Millionen Euro soll ein Freibetrag von 3 Millionen Euro werden. Dieser soll zudem alle drei Jahre an die aktuellen Inflationsentwicklungen angepasst werden und nicht mehr starr sein. Gerade ein Wechsel von der Freigrenze zum Freibetrag wäre schon einmal gut, weil dann zusätzliche 3 Millionen Euro abzugsfähig werden. Die Freigrenze wirkte bislang binär: Wurde sie überschritten, griff die Zinsschranke grundsätzlich vollständig, sofern keine Ausnahme eingriff.
Ausnahme von Drittfinanzierungen: Aus dem Anwendungsbereich der Zinsschranke sollen nach den Überlegungen im Entwurf Drittfinanzierungen ausgenommen werden. Gemeint sind also die Zinsaufwendungen, die man aufgrund von Darlehen oder ähnliches mit fremden Dritten wie Banken leistet. Hier ist das Missbrauchsrisiko de facto nicht vorhanden, sodass der Einbezug dieser Zinsaufwendungen in die Regelung in der Literatur schon lange bemängelt wurde. Es gibt natürlich noch Ausnahmen (beispielsweise für weitergeleitete Darlehen etc.); auf diese Einzelheiten kann hier nicht vertieft eingegangen werden. Schade ist, dass damit einhergehend auch das korrespondierende EBITDA ausgenommen werden soll. Wie das praktisch funktionieren soll, könnte bei entsprechender Umsetzung im Rahmen von Betriebsprüfungen ein sehr streitanfälliger Punkt werden.
Anti-Prozyklizitätsregel: Hierbei handelt es sich um eine wirtschaftliche Sichtweise auf die Regelung und um einen großen Schritt in die richtige Richtung, wenngleich die aktuelle Regel wohl eher ein Einmaleffekt sein wird. Einfach gesprochen möchte die Anti-Prozyklizitätsregel ein Unternehmen, das plötzlich in wirtschaftliche Schieflage gerät (sei es wegen der wirtschaftlichen Gesamtsituation im Land, sei es wegen des Wegfalls großer Kunden etc.), nicht mit der Zinsschranke zusätzlich belasten und nimmt dieses aus. Und zwar soll das immer dann der Fall sein, wenn das EBITDA im Vergleich zum Vorjahr um mehr als 50 Prozent einbricht. Das klingt erst einmal sehr gut, dürfte in der Praxis jedoch nur begrenzte Entlastungswirkung entfalten, da eine solche Krise nicht ein Jahr, sondern oftmals drei bis fünf Jahre anhält. Das Vergleichsjahr nach dem ersten Krisenjahr ist aber bereits das um 50 Prozent eingebrochene EBITDA. Damit würde die Regelung im zweiten Krisenjahr wieder greifen. Sinnvoller wäre es, hier einen geglätteten Durchschnitt von fünf Jahren zu betrachten. So könnte die Regelung besser an die tatsächlichen Gegebenheiten und den Verlauf einer Krise angepasst werden.
Ausweitung von Projekten mit "öffentlichem Nutzen": Man möchte nunmehr nicht nur Infrastrukturprojekte aus der Regelung ausnehmen, sondern zusätzlich sämtliche Projekte mit einem öffentlichen Nutzen. Damit könnte man neben dem klassischen Netzausbau oder ähnlichem auch prüfen, ob Bäder, Museen und andere öffentliche Einrichtungen in diese Ausnahmeregelung fallen. Das wäre ebenfalls ein guter und wichtiger Schritt zur Entspannung der Lage.
Ohne ein Umdenken werden wir langfristig Wohlstand verlieren.
Wichtig zu verstehen ist, dass es sich bei dem Änderungsentwurf um den ambitioniertesten Entwurf von mehreren handelt. Inwiefern dieser vollständig durchträgt, bleibt abzuwarten. Wir müssen aber verstehen, dass wir in den aktuellen Zeiten nicht durch Bürokratisierung und überschießende steuerliche Regelungen international wettbewerbsfähig bleiben. Ohne ein Umdenken werden wir langfristig Wohlstand verlieren.
