Gastbeitrag von
Alexander Häcker,
Rechtsanwalt
Kanzlei Menold Bezler
Das Verpackungsgesetz erlaubt seit 2019 öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern (örE), einseitig gegenüber den Dualen Systemen Rahmenvorgaben zur Sammlung von Leichtverpackungen zu erlassen. Darin können sie, ergänzend zu der weiterhin erforderlichen Abstimmungsvereinbarung, die Art des Sammelsystems, die Art und Größe der Sammelbehälter sowie die Häufigkeit und den Zeitraum der Behälterleerungen vorgeben.
In der Anfangszeit nutzten viele örE das neue Instrument für Vorgaben unterschiedlicher Art. Die Dualen Systeme wehrten sich dagegen in Eilverfahren mit nahezu umfassendem Erfolg, was insbesondere an fehlenden Erfahrungswerten mit der Anwendung von Rahmenvorgaben lag.
In jüngerer Zeit zeigen jedoch mehrere Hauptsacheentscheidungen der Oberverwaltungsgerichte (OVG) eine für die örE erfreuliche Tendenz: Einerseits werden Rahmenvorgaben teilweise bestätigt, andererseits werden die gesetzlichen Voraussetzungen konkretisiert. Den rechtssicheren Erlass künftiger Rahmenvorgaben erleichtert dies.
Aktuelle Rechtsprechung
Der Verwaltungsgerichtshof (VGH) Bayern bestätigte bereits im September 2023 ein Urteil des Verwaltungsgerichts (VG) München über die Einführung der Gelben Tonne im Holsystem per Rahmenvorgabe gegenüber einem zuvor bestehenden reinen Bringsystem mit Wertstoffhöfen und Depotcontainern (Az. 12 ZB 23.1587).
Das OVG Rheinland-Pfalz hob im September 2024 eine Rahmenvorgabe auf, die das VG Neustadt an der Weinstraße noch bestätigt hatte. Im Stadtgebiet von Landau sollte innerhalb des Holsystems, das teils unter Nutzung von Tonnen, teils mittels Säcken erfolgte, durch eine Rahmenvorgabe das Tonnengebiet bei Verkürzung auf einen 14-tägigen Sammelrhythmus ausgeweitet werden.
Das OVG hielt dies grundsätzlich für rechtmäßig, sah im konkreten Fall aber den Entsorgungsstandard der Restmüllsammlung überschritten (Az. 8 A 10775/23). Dieser Fall zeigt, dass vor allem bei Mischsystemen Rahmenvorgaben präzise gestaltet werden müssen.
Das OVG Niedersachsen entschied im Februar 2025, dass ein partieller Vollservice nicht per Rahmenvorgabe angeordnet werden kann (Az. 7 LC 54/22). In diesem Fall verfolgte der örE das Ziel, dass Tonnen entsprechend dem Entsorgungsstandard der Restmüllsammlung in einer Entfernung von bis zu 15 Metern vom Fahrbahnrand abgeholt werden müssen. Diese Anordnung gehe aber über den zulässigen Detaillierungsgrad einer Rahmenvorgabe hinaus, entschied das OVG.
Der VGH Baden-Württemberg bestätigte mit unveröffentlichtem Urteil vom 1. April 2025 die Wiedereinführung eines kombinierten Hol- und Bringsystems im Stadtgebiet von Konstanz (Az. 10 S 158/23). Nach Einführung des Verpackungsgesetzes hatten sich die Dualen Systeme geweigert, das langjährige Angebot zur Abgabe von Leichtverpackungen an Wertstoffhöfen fortzuführen. Die Vorgabe des örE, dass die Dualen Systeme ergänzend zum bestehenden Holsystem Abgabemöglichkeiten schaffen müssen, hielt der VGH für rechtmäßig. Die zusätzlich angeordnete Mitbenutzung der kommunalen Wertstoffhöfe ging ihm allerdings zu weit.
Bemerkenswert ist, dass der VGH an einzelnen sehr restriktiven Auffassungen aus seinen vorherigen Eilentscheidungen ausdrücklich nicht mehr festhält. Gegen diese Entscheidung ist die Revision anhängig, die zum ersten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zu Rahmenvorgaben führen könnte.
Geklärte und offene Fragen
Aus den genannten Entscheidungen lassen sich einige wichtige Schlussfolgerungen zu häufigen Streitfragen ziehen:
Grundlegend ist zunächst der Ausgestaltungsspielraum des örE. Der VGH Bayern und das OVG Rheinland-Pfalz halten es für zulässig, dass der örE eine Angleichung und optimale Einfügung der Verpackungssammlung in die kommunalen Strukturen anstrebt. Das OVG Niedersachsen und der VGH Baden-Württemberg sehen dies offenbar strenger, wobei letzterer seine Auffassung etwas gelockert hat.
In jedem Fall muss der örE darlegen, dass die Rahmenvorgabe geeignet ist, eine effektive und umweltverträgliche Erfassung von Leichtverpackungen zu fördern. Ob dem örE dabei ein Beurteilungsspielraum zusteht, ist umstritten. Auch insoweit zeigt sich die Rechtsprechung in Bayern offen, während das OVG Rheinland-Pfalz und der VGH Baden-Württemberg dies ablehnen. Letztere heben jedoch hervor, dass die Geeignetheitsklausel keine hohe Hürde darstellt. Nach Ansicht des VGH genügt es, wenn "voraussichtlich eine Verbesserung erreicht wird und sich keine bessere Lösung aufdrängt, die ohne zusätzlichen Aufwand oder andere Nachteile verwirklicht werden könnte".
Gegen eine Verkürzung des Sammelrhythmus oder die Einrichtung eines zusätzlichen Bringsystems wenden die Dualen Systeme regelmäßig ein, diese seien aufgrund erhöhter Fahrzeugemissionen nicht umweltverträglich. Hierzu stellen das OVG Rheinland-Pfalz und der VGH Baden-Württemberg allerdings deutlich klar, dass dieser Aspekt gegenüber anderen Vorteilen nicht entscheidend ins Gewicht fällt.
Erhebliche Bedeutung hat die Einhaltung des Entsorgungsstandards der Restmüllsammlung, wie das Urteil des OVG Rheinland-Pfalz zeigt. Das erfordert einen eingehenden Vergleich im Einzelfall. Dass für die kommunale Sammlung Abfallgebühren erhoben werden, während die Verpackungssammlung für Haushalte kostenlos erfolgt, ist aber ohne Bedeutung. Das machen die Entscheidungen aus Baden-Württemberg und Bayern deutlich.
Schließlich kommt es maßgeblich auf die Ermessensausübung an, vor allem wenn eine Rahmenvorgabe aus mehreren Teilregelungen besteht. Bei einer einheitlichen Ermessensentscheidung des örE kann sich eine einzelne unzulässige Anordnung auf die gesamte Rahmenvorgabe auswirken. Der VGH Baden-Württemberg ließ sich hingegen überzeugen, dass die Einführung des kombinierten Systems Bestand hat, obwohl er die vom örE gewünschte Mitbenutzung der kommunalen Wertstoffhöfe aufhob.
Insgesamt führt die neuere Rechtsprechung zu einigen erfreulichen Klarstellungen. Sie kann öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bestärken, von dem Instrument der Rahmenvorgabe rechtssicher Gebrauch zu machen.
