Die Reform der Anreizregulierung (Nest-Prozess) ist das Topthema der Branche. Zuletzt hat sich die Kommunikation zwischen der Bundesnetzagentur, die den Prozess zum Jahresende abschließen will, und den Netzbetreibern deutlich verschlechtert. Stefan Missling, als Rechtsanwalt und Partner bei Becker Büttner Held (BBH) Experte für die regulierten Bereiche der Strom- und Gasnetze, kritisiert im zweiten Teil des ZfK-Interviews einen extrem erhöhten Kostendruck, warnt vor den Folgen vor allem für kleinere Stadtwerke und erklärt, wie eine Strategie für mögliche Klagen der Netzbetreiber aussehen könnte.
Herr Missling, was ist die größte Kröte, wenn man das mal so formulieren möchte, welche die Branche nach dem jetzigen Stand schlucken müsste?
Die mit Abstand größte Kröte ist die extreme Steigerung des Kostendrucks auf die Unternehmen. Dies setzt sich aus mehreren Elementen zusammen. Vor allem die Verkürzung der Regulierungsperiode auf nur noch drei Jahre. Die Netzbetreiber müssten bereits nach zwei Jahren alle sogenannten ineffizienten Kosten vollständig eliminiert haben, um ihre Rendite noch erreichen zu können. Dazu kommen mehrere Verschärfungen im Effizienzvergleich. So soll auf den Sicherheitsmechanismus der bisherigen "Best-of-Four"-Berechnung sowie auf die Hochskalierung in der SFA-Methode auf 100 Prozent verzichtet werden. Nach Berechnungen des BDEW schlagen allein diese Faktoren zur Steigerung des Effizienzdrucks mit Einbußen von knapp zwei Milliarden Euro pro Regulierungsperiode zu Buche. Es fragt sich, inwieweit überhaupt noch von einer Anreizregulierung gesprochen werden kann. Der Begriff setzt voraus, dass Unternehmen die gesetzten Vorgaben übertreffen können, um Zusatzrenditen zu erzielen. Das scheint mir zukünftig ausgeschlossen zu sein!
Die Netzbetreiber haben immer wieder betont, dass sie durch das neue Regulierungsregime mit Einbußen von 30 bis vereinzelt sogar 50 Prozent rechnen. Bundesnetzagentur-Präsident Klaus Müller sagt hingegen, er sehe am Ende sogar mehr Geld für die Verteilnetzbetreiber. Wie ist dieser Widerspruch zu erklären?
Für das Einwerben von zusätzlichem Kapital wird am Ende entscheidend sein, wie sich das neue Regulierungsregime auf den Ertrag, also den Gewinn der Netzbetreiber auswirkt. Wir haben in der BBH-Gruppe auch mal rechnen lassen und können die vom BDEW in die Diskussion eingeführten, drohenden Einbußen von 30 bis 50 Prozent beim Ertrag grundsätzlich bestätigen. Dieser Anteil würde zukünftig schlicht an Rendite fehlen. Die Bundesnetzagentur hat diese negativen Veränderungen mit ihren eigenen Berechnungen sogar bestätigt; allerdings hat sie insgesamt einen anderen Ansatz gewählt und auf die Umsätze der Netzbetreiber abgestellt.
"Von einer Entbürokratisierung, die ja am Anfang mit auf die Fahnen geschrieben wurde, sind wir weit weg."
Die Bundesnetzagentur hat sich auch zur Steigerung der Erlösobergrenze geäußert?
Die Aussage der Bundesnetzagentur, die Netzbetreiber würden zukünftig eine Steigerung ihrer Erlösobergrenze um 1,7 Prozent erreichen, ist so nicht richtig: Sie würde ohnehin nur für Stromnetzbetreiber im regulären Verfahren in der 5. Regulierungsperiode gelten. Der Regulierer fokussiert auf die Erlösobergrenzen und betont, dass diese durch die vereinbarte Betriebskosten-Anpassung steigen werden. Den Anpassungsfaktor gibt es aber lediglich für die fünfte Regulierungsperiode – und auch nur im regulären Verfahren im Strombereich. Danach greift er ohnehin nicht mehr. Offen gestanden: Das als eine positive Systemänderung zu verkaufen, mutet schon als etwas dreist an.
Zusätzlich hat der BDEW den Verdacht geäußert, dass die Behörde mit zweierlei Maß gerechnet hat: Für die positiven Veränderungen hat sie angenommen, dass sich das Anlagevermögen verdoppelt und den daraus resultierenden Effekt somit verstärkt. Bei der Bewertung der negativen Abweichungen ist dies jedenfalls nicht erkennbar; hierzu hat sich die Behörde soweit ersichtlich noch nicht geäußert. Also unterm Strich: Die Rechnung ist – sagen wir mal vorsichtig – etwas einseitig erfolgt, ohnehin nur für eine bestimmte Gruppe von Netzbetreibern für lediglich eine Periode relevant und sagt somit letztlich nichts aus, wie sich die Ertragslage der Unternehmen insgesamt und auf Dauer entwickeln wird. Das meine ich, wenn ich vorhin sagte, wir dürfen jetzt keine Experimente wagen, die den Netzausbau ernsthaft gefährden!
Wie schätzen Sie die mittelfristigen Folgen für die Verteilnetzbetreiber durch den neuen Regulierungsrahmen ein?
Allein schon durch die Verkürzung der Regulierungsperioden und zusätzliche Parameter wie die "Energiewendekompetenz" wird es zukünftig noch aufwändiger für die Unternehmen. Von einer Entbürokratisierung, die ja am Anfang mit auf die Fahnen geschrieben wurde, sind wir weit weg. Zum objektiven Blick auf die Veränderungen gehört aber auch, dass es partiell durchaus Vereinfachungen geben wird. Der WACC-Ansatz ist eine positive Veränderung, der es vom Ansatz her leichter machen wird, internationalen Investoren den hiesigen Regulierungsrahmen zu erklären. Allerdings: Am Ende bleibt es eine Frage der Rendite. Sofern die Rendite im WACC-Ansatz nicht den Investorenerwartungen entspricht, werden wir in den kommenden Jahren zu wenig Geld im System haben.
"Für die Stadtwerke wird der entscheidende Lackmustest sein: Sind die Kommunen wirklich noch bereit, mehr Geld in ihre Unternehmen zu stecken?"
Was bedeutet das gerade für die kleineren Stadtwerke?
Für die Stadtwerke wird der entscheidende Lackmustest sein: Sind die Kommunen wirklich noch bereit, mehr Geld in ihre Unternehmen zu stecken? Und falls ja, in welche Bereiche? Zuverlässige Ertragsbereiche aus der Vergangenheit brechen zunehmend weg. Wenn die Stadtwerke gleichzeitig viel Kapital für die Wärmewende und weitere kommunale Aufgaben benötigen, aber keine adäquaten Bedingungen vorfinden, um ausreichend Kapital zu beschaffen, könnte es für die Kommunen irgendwann verlockend sein, die Stadtwerke abzustoßen.
Teilen Sie den häufig zu hörenden Vorwurf aus der Branche, Ziel der verschärften Bedingungen für die Netzregulierung sei am Ende, die Zahl der Netzbetreiber spürbar zu reduzieren?
Die im Wissenschaftlichen Arbeitskreis für Regulierungsfragen (berät regelmäßig die Bundesnetzagentur, Anm. der Red.) vertretenen Kartellrechtler haben jüngst deutlich gemacht, dass sie den Erfolg der Regulierung auch an der Anzahl der Netzbetreiber messen. Sie argumentieren, dass in der Netzwirtschaft trotz der Regulierung seit 20 Jahren wenige Marktein- und Marktaustritte stattgefunden haben. Ob das ein überzeugender Maßstab ist, muss jeder für sich selbst entscheiden. Wir reden hier schließlich nicht über Software-Start-ups, sondern über Infrastrukturunternehmen, deren Assets als Teil der Daseinsvorsorge für 40 Jahre und mehr verbuddelt in der Erde liegen. Deshalb könnte der Gedanke, dass wir in diesem Bereich durch Regulierung einen in diesem Sinne dynamischen Wettbewerbsmarkt schaffen, durchaus in die Irre führen.
Jedenfalls nach außen erklärt die Bundesnetzagentur immer wieder, sie verfolge keine Agenda, um die Zahl der Netzbetreiber zu reduzieren. Aber die nüchterne Analyse der vorliegenden Regeln weckt schon den leisen Verdacht, dass weniger Player sicher nicht unerwünscht wären.
Nach Abschluss des Nest-Prozesses ist eine Klagewelle unter den Netzbetreibern zu erwarten. Diese Prognose ist sicher nicht zu gewagt. Wo sehen Sie mit juristischer Expertise die lohnendsten "Angriffsflächen" für eine Klage?
Die vorgesehenen Änderungen beim Effizienzvergleich und die Festschreibung der Methode zur Kapitalverzinsung erscheinen als Themen für eine Klage naheliegend. Die Branche wird schon deshalb überlegen müssen, dagegen vorzugehen, weil diese Verfügungen wie gewöhnliche Verwaltungsakte in Bestandskraft erwachsen. Und ein bestandskräftiger Verwaltungsakt wirkt im deutschen Recht wie Beton: Den bekommen sie so leicht nicht mehr weg. Deshalb wird die Branche jedenfalls versuchen, diese Bestandskraftwirkung hinsichtlich einzelner Punkte zu verhindern.
"Nach dem EuGH-Urteil hat sich die Debatte dahin gehend verengt, dass scheinbar alle Aspekte nur noch Fragen der Methoden der Entgeltbildung seien. Das ist doch nicht so!"
Hat die Bundesnetzagentur ihre neue Rolle der Unabhängigkeit im Nest-Prozess überreizt?
Das möchte ich auf zwei Ebenen beantworten. Nach der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes ist alles folgerichtig, was derzeit passiert. Die Bundesnetzagentur schafft ihre eigenen Normen, sie hat die Belastung aus diesem komplexen Verfahren und gerät zwischen die Fronten, obwohl sie eigentlich die ausführende Behörde ist. Wenn man eine derart weit reichende Unabhängigkeit als richtig ansieht, hat sie ihre Rolle auch nicht überreizt. Nach wie vor erachte ich jedoch eine solche Unabhängigkeit mit Blick auf den verfassungsrechtlichen Gesetzesvorbehalt als fragwürdig; aber damit widerspreche ich der EuGH-Entscheidung. Wem also diese Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs rechtsstaatlich zu weit geht, müsste die entsprechenden Richtlinien klarstellen. Möglich wäre dies ohne Weiteres; es dürfte nur eine Weile dauern.
Allerdings plädiere ich bereits jetzt dafür, dass wir in Deutschland wieder mehr Mut haben: Nach dem EuGH-Urteil hat sich die Debatte dahin gehend verengt, dass scheinbar alle Aspekte nur noch Fragen der Methoden der Entgeltbildung seien. Das ist doch nicht so! Wenn beispielsweise im AgNes-Prozess der Regulierer vorschlägt, auch die Einspeiser an den Netzkosten zu beteiligen, ist dies eine energiepolitische Frage. Das Gleiche gilt auch für industriepolitisch intendierte Sonderentgelte oder ähnliche Themen. Für solche Richtungsentscheidungen bleibt die Politik verantwortlich.
Dabei geht es nicht um Details der Methodenbestimmung. Daher ist nach meiner Einschätzung auch der Gesetzgeber gefragt, die EnWG-Novelle aus dem Jahr 2023 nochmals nachzuschärfen und die politischen Leitlinien darin zu regeln. Wie eingangs geschildert, sind Fragen von dieser Bedeutung politisch zu entscheiden und rechtlich vorzugeben. Immerhin: Spätestens mit der angekündigten Abschaffung des sogenannten Bandlastprivilegs für intensive Stromnutzer scheint in der Politik angekommen zu sein, dass der Bundesnetzagentur vielleicht etwas zu viel Unabhängigkeit überlassen wurde.
Das Interview führte Klaus Hinkel
Lesen Sie auch den ersten Teil des Interviews: "Die Unabhängigkeit der Bundesnetzagentur wird zunehmend kritisch gesehen"
